01

省會(huì)“一家獨(dú)大”背后的隱憂

破解“一城獨(dú)大”難題絕非一紙文件就能實(shí)現(xiàn)，畢竟這一格局是長(zhǎng)期發(fā)展形成的復(fù)雜問(wèn)題，涉及資源分配、產(chǎn)業(yè)布局等多重深層矛盾，改變它需要長(zhǎng)期且系統(tǒng)的努力。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者張耀軍曾指出，改革開(kāi)放四十多年來(lái)，“強(qiáng)省會(huì)”模式是中國(guó)多數(shù)地區(qū)的發(fā)展常態(tài)，除東部沿海少數(shù)省份外，中西部地區(qū)普遍依賴省會(huì)城市帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，“雙核驅(qū)動(dòng)”是常見(jiàn)的城市格局——政治中心與經(jīng)濟(jì)中心分離，比如廣東的廣州與深圳、江蘇的南京與蘇州、浙江的杭州與寧波、山東的濟(jì)南與青島、遼寧的沈陽(yáng)與大連，福建更是形成福州、泉州、廈門“三核并立”的態(tài)勢(shì)。這種多中心模式讓省內(nèi)資源分布更均衡，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，福建和浙江的省內(nèi)人均GDP差距就是全國(guó)最小的。

但中西部省份的情況截然不同：銀川、長(zhǎng)春等省會(huì)城市的經(jīng)濟(jì)總量占全省一半以上，吸納了大部分資源，形成“一城獨(dú)大”的局面?！芭e全省之力發(fā)展省會(huì)”的初衷是通過(guò)龍頭帶動(dòng)全省，但現(xiàn)實(shí)中往往加劇了省會(huì)與其他城市的差距，導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展失衡。

吉林省曾是“雙核驅(qū)動(dòng)”——吉林市作為老省會(huì)，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)一度與長(zhǎng)春不相上下，如今卻差距懸殊。一位吉林市籍長(zhǎng)春居民說(shuō)：“二十年前吉林市和長(zhǎng)春是省內(nèi)雙子星，現(xiàn)在吉林市的吉化、江北機(jī)械廠等老牌企業(yè)都衰落了，不到一代人的時(shí)間，長(zhǎng)春就一家獨(dú)大了?！?/p>

數(shù)據(jù)顯示，2000年吉林市GDP（401億元）接近長(zhǎng)春（824億元）的一半，到2024年，吉林市GDP僅1633億元，長(zhǎng)春則達(dá)7632億元，吉林市之后的7個(gè)城市GDP更是只有長(zhǎng)春的十分之一左右。人口流動(dòng)也隨之變化：2010-2020年，長(zhǎng)春是吉林省唯一人口正增長(zhǎng)的城市，吉林市人口負(fù)增長(zhǎng)17.92%。

圖片：第七次人口普查分省人口增長(zhǎng)率地圖（吉林?。?/p>

近二十多年，吉林省的優(yōu)質(zhì)招商項(xiàng)目即便最初對(duì)接吉林市，最終也多落戶長(zhǎng)春。這種資源傾斜導(dǎo)致省內(nèi)發(fā)展不平衡，影響了全省整體發(fā)展。

陜西的情況類似：西安近二十年的快速發(fā)展拉大了與省內(nèi)其他城市的差距。這種差距不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體量上（榆林人均GDP甚至是西安的兩倍），更體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)、高端配套和文化活動(dòng)上——西安擁有全省乃至西北唯一的地鐵網(wǎng)絡(luò)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群和大型文化活動(dòng)。

一位80后寶雞人回憶：“小時(shí)候沒(méi)覺(jué)得西安和寶雞差別大，寶雞人民商場(chǎng)和西安開(kāi)元商場(chǎng)差不多。現(xiàn)在西安和寶雞已經(jīng)不在一個(gè)層次了?！?/p>

另一位寶雞籍大學(xué)教師說(shuō)，她小時(shí)候居住的寶雞石油機(jī)械廠曾是亞洲最大采油廠，但如今寶雞的傳統(tǒng)企業(yè)衰落，年輕人紛紛涌入西安?！拔靼驳娜瞬耪呶?qiáng)，高新區(qū)有很多高技術(shù)崗位，比如APP開(kāi)發(fā)，這些在寶雞根本找不到。”

客觀來(lái)說(shuō)，高精尖產(chǎn)業(yè)集中在中心城市是經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但發(fā)達(dá)省份的經(jīng)驗(yàn)表明，關(guān)鍵是各城市要形成特色產(chǎn)業(yè)集群。比如浙江的杭州（數(shù)字經(jīng)濟(jì)）、寧波（港口貿(mào)易）、溫州（民營(yíng)經(jīng)濟(jì)）、義烏（小商品）都有核心競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了區(qū)域均衡發(fā)展。

對(duì)人口大省而言，單靠省會(huì)無(wú)法吸納所有人口，也難以帶動(dòng)全省發(fā)展，因此需要培育更多增長(zhǎng)極。安徽支持蕪湖是為了帶動(dòng)皖南，四川推動(dòng)宜賓發(fā)展是為了輻射川南，都是這個(gè)邏輯。

1997年重慶成為直轄市，某種程度上是“省會(huì)分權(quán)”的激進(jìn)嘗試：四川地域廣闊，成都和重慶曾是雙中心，但成都作為省會(huì)資源更集中，最終通過(guò)設(shè)立直轄市讓重慶獲得自主發(fā)展機(jī)會(huì)，這二三十年的發(fā)展證明了分權(quán)的價(jià)值。

從這個(gè)角度看，省會(huì)分權(quán)很有必要——它能避免資源過(guò)度集中在省會(huì)，緩解“大城市病”，讓更多城市獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

02

打破“一城獨(dú)大”

需要怎樣的路徑？

現(xiàn)在的問(wèn)題是，“一城獨(dú)大”的弊病大家都懂，但落實(shí)到行動(dòng)上卻困難重重。

中西部省份的“省會(huì)獨(dú)大”不完全是“強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略”的結(jié)果，西安、成都等城市的中心地位有歷史淵源。有人認(rèn)為“省會(huì)獨(dú)大”是行政干預(yù)的產(chǎn)物，應(yīng)通過(guò)分權(quán)讓市場(chǎng)發(fā)揮作用；也有人認(rèn)為人口、資金流入省會(huì)是市場(chǎng)規(guī)律的體現(xiàn)，扶持“副中心”才是行政干預(yù)。

事實(shí)上，扶持“副中心”更像是“以計(jì)劃對(duì)抗計(jì)劃”——副中心城市由省里選定，扶持過(guò)程必然涉及資源調(diào)配和政策傾斜，比如人事高配、事權(quán)下放、要素優(yōu)先配置等。

榆林的GDP在中西部非省會(huì)城市中排名第一，但陜西選定的副中心是寶雞和延安；山東的“雙副中心”是煙臺(tái)和臨沂，臨沂并非經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的，但考慮了地域平衡和革命老區(qū)因素。

湖北2022年籌資2588億元（含1799億地方債券）支持武漢、襄陽(yáng)、宜荊荊三大都市圈建設(shè)，這意味著其他中小城市獲得的資源可能減少。

武漢的資源集中在湖北一直備受爭(zhēng)議，省內(nèi)其他城市發(fā)展意愿強(qiáng)烈。襄陽(yáng)、宜昌的GDP長(zhǎng)期位居中西部非省會(huì)前五，湖北是中西部唯一擁有兩個(gè)強(qiáng)非省會(huì)城市的省份。有襄陽(yáng)網(wǎng)友說(shuō)：“如果武漢的發(fā)展不如襄陽(yáng)，憑什么當(dāng)省會(huì)？”這種觀點(diǎn)反映了對(duì)省會(huì)優(yōu)先地位的不滿，但政策上維持省會(huì)優(yōu)勢(shì)又會(huì)加劇不公平感。

這里的矛盾在于：資源公平分配未必高效。市管縣體制下，市區(qū)往往優(yōu)先分配資源，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距拉大。本世紀(jì)初推行的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和“財(cái)政省直管縣”改革增強(qiáng)了縣的財(cái)政實(shí)力，但長(zhǎng)遠(yuǎn)效果存疑。

蘭小歡在《置身事內(nèi)》中提到，“省直管縣”在浙江效果好，因?yàn)檎憬h域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)；但在其他省份，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，效果并不理想：

改革前縣歸市管，合作大于競(jìng)爭(zhēng)；改革后競(jìng)爭(zhēng)大于合作，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)“孤島化”。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市本就實(shí)力弱，改革后區(qū)和縣分裂，難以形成集聚效應(yīng)。“小馬拉不動(dòng)大車，改革沒(méi)把小馬變大馬，反而把大車拆成小車，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)遍地開(kāi)花，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分散，無(wú)法形成區(qū)域中心?！?/p>

省會(huì)分權(quán)的邏輯類似：避免資源集中，但“副中心”模式也可能形成新的層級(jí)限制——副中心不能超越省會(huì)，更小的城市更難突破天花板。

河南曾確立洛陽(yáng)、南陽(yáng)為副中心，但多年來(lái)發(fā)展不及預(yù)期，反而鄭州航空港區(qū)和周口崛起。鄭州航空港區(qū)依托新鄭機(jī)場(chǎng)，聚集400多家物流企業(yè)，2024年GDP達(dá)1376億元，增速13%，進(jìn)出口占全省一半；周口發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)，2024年港口吞吐量達(dá)5205萬(wàn)噸，成為淮河流域第一大港，GDP增速9.1%，總量躍居全省第四。

河南的案例說(shuō)明，城市發(fā)展不是靠行政規(guī)劃就能決定的。義烏、張家港等城市的崛起突破了行政級(jí)別限制，義烏甚至反超金華市。這些案例雖難復(fù)制，但核心啟示是：城市發(fā)展不能依賴行政資源，關(guān)鍵是發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、抓住機(jī)遇。

本文來(lái)自微信公眾號(hào)“中歐商業(yè)評(píng)論”，作者：維舟，36氪經(jīng)授權(quán)發(fā)布。

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