超大特大城市擴(kuò)張之路，突然被叫停。

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院引發(fā)的《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022-2035年）》（下稱《綱要》）明確要求，推進(jìn)超大特大城市瘦身健體，嚴(yán)控中心城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張。

之前，北京成為全國(guó)第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市。如今范圍擴(kuò)大到其他超大特大城市，這似乎意味著，對(duì)于人口規(guī)模和建設(shè)用地總規(guī)模的緊箍咒也即將落到這些城市頭上。

大城市“擴(kuò)容”夢(mèng)碎，哪些城市受沖擊最大？

受影響最大的城市

首先，需要明確哪些城市是超大和特大城市。

根據(jù)城區(qū)人口的不同，我國(guó)將城市分為超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市等層級(jí)。

七普統(tǒng)計(jì)資料顯示，包含直轄市、副省級(jí)市、地級(jí)市及縣級(jí)市在內(nèi)，我國(guó)共有106個(gè)大城市，包括7個(gè)超大城市、14個(gè)特大城市、14個(gè)I型大城市、71個(gè)II型大城市。

這張表可能會(huì)讓很多人感到意外！

你以為早就沒(méi)落的天津、沈陽(yáng)、大連，掉出千萬(wàn)人口城市的哈爾濱，甚至偏居西南一隅的昆明都在特大城市行列。而GDP排名全國(guó)第六、人口近1300萬(wàn)的蘇州卻只能屈居I型大城市，與烏魯木齊、太原、南昌等位于同一隊(duì)列。

之所以出現(xiàn)這種情況是因?yàn)?，這里的衡量標(biāo)準(zhǔn)并非全市人口，而是局限于城區(qū)人口。

根據(jù)國(guó)務(wù)院2014年發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》：城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市，500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市，300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市，100萬(wàn)以下的城市為中小城市。

雖然蘇州的常住人口超過(guò)1274萬(wàn)，但城區(qū)人口只有399萬(wàn)，自然也就被劃為Ⅰ型大城市。

蘇州城區(qū)人口少，主要受到兩個(gè)因素的限制。第一，一個(gè)市下轄的縣和縣級(jí)市的人口一律不算該城市的城區(qū)。蘇州轄區(qū)內(nèi)有昆山、太倉(cāng)、常熟、張家港4個(gè)百?gòu)?qiáng)縣，這四個(gè)地方人口合計(jì)達(dá)到600萬(wàn)，但均不計(jì)入城區(qū)人口。

另外，蘇州還遭遇了另一個(gè)指標(biāo)上的BUG——工業(yè)園區(qū)算國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)序列，而不在行政區(qū)劃的區(qū)縣序列中。算上蘇州工業(yè)園區(qū)的114萬(wàn)人，蘇州的實(shí)際城區(qū)人口應(yīng)該超過(guò)513萬(wàn)，這是名副其實(shí)的特大城市！

與之相對(duì)的是，東莞和佛山不僅是特大城市，而且城區(qū)人口占比僅次于深圳，分別高達(dá)91.3%和89.9%。

東莞是罕見(jiàn)的“直筒子市”，即市-鎮(zhèn)二級(jí)結(jié)構(gòu)。這樣結(jié)構(gòu)的市全國(guó)只有4個(gè)，可就是這樣的鎮(zhèn)鎮(zhèn)相連，組團(tuán)出龐大的建城區(qū)。所以東莞1046.6萬(wàn)總?cè)丝?，其?56萬(wàn)都是城區(qū)人口。

佛山則是另外一套打法。它抓住了十幾年前的一個(gè)重要機(jī)會(huì)——彼時(shí)國(guó)內(nèi)城市撤縣設(shè)區(qū)的浪潮。比如順德曾是佛山下轄的縣級(jí)市，但后者借著撤縣設(shè)區(qū)的浪潮，于2003年將順德市收入麾下，變成了順德區(qū)。這一舉措直接為佛山貢獻(xiàn)了320萬(wàn)的城區(qū)人口。

如果，當(dāng)初蘇州也借勢(shì)縣改區(qū)，在城區(qū)人口方面，現(xiàn)在甚至有機(jī)會(huì)與北上廣深扳手腕。

除此之外，過(guò)去10年，合肥、成都、西安、濟(jì)南、長(zhǎng)春也借助合并周邊地市，迅速做大了城市體量和城區(qū)人口規(guī)模，使得城市能級(jí)得以迅速晉級(jí)。

其中，濟(jì)南市通過(guò)合并萊蕪，人口迅速增加了百萬(wàn)，常住人口由2018年的746萬(wàn)激增至2019年的890萬(wàn)。

但隨著一紙重磅文件出爐，城市合并、撤縣設(shè)區(qū)、大都市圈盲目擴(kuò)張等模式，將迎來(lái)終結(jié)。

為什么限制超大特大城市擴(kuò)容？

實(shí)際上，這不是頂層文件首次提出“超大特大城市瘦身健體”。

在此前的多個(gè)文件中，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張、嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)、堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定、防止都市圈盲目擴(kuò)張規(guī)模等，就已被多次提及。

當(dāng)前，城市化過(guò)程中暴露出的一個(gè)主要問(wèn)題，就是“城市病”或者說(shuō)“大城市病”，具體表現(xiàn)在超越了資源承載力、人口密度過(guò)高、交通擁堵、房?jī)r(jià)過(guò)高等。

而這一輪新冠疫情，或許是導(dǎo)致政策收緊的關(guān)鍵因素。

新冠疫情的暴發(fā)及反復(fù)，持續(xù)暴露出超大城市、特大城市的治理存在短板。人口過(guò)度聚集于大城市，千萬(wàn)級(jí)的人口流動(dòng)，帶來(lái)了疫情防控層面的難題。

更大的問(wèn)題是，由于資源過(guò)度集中在超大特大城市，一旦遇到突發(fā)事件，有可能導(dǎo)致整個(gè)產(chǎn)業(yè)陷入停擺，甚至威脅國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。

今年4月，上海遭遇疫情沖擊，大面積停工停產(chǎn)，影響范圍甚至波及全國(guó)。小鵬汽車創(chuàng)始人何小鵬和華為余承東曾焦急發(fā)文：如果上海不能復(fù)工復(fù)產(chǎn)，5月之后所有科技/工業(yè)產(chǎn)業(yè)涉及上海供應(yīng)鏈的，都會(huì)全面停產(chǎn)，尤其汽車產(chǎn)業(yè)。

大家都知道，上海聚集著超過(guò)半數(shù)的全球零部件巨頭的總部及其部分工廠。全球前十大零部件集團(tuán)的中國(guó)總部有九家均位于上海，包括博世、采埃孚、麥格納等。由于上海汽車業(yè)在中國(guó)的地位，汽車數(shù)萬(wàn)個(gè)零部件，越是高端越是關(guān)鍵的零部件生產(chǎn)越是集中在上海。

這也就導(dǎo)致了上海汽車供應(yīng)鏈一旦中斷，遠(yuǎn)在重慶的汽車企業(yè)都不得不面臨停工的窘境。同時(shí)也反映出了資源過(guò)度集中的弊端。

而今年以來(lái)，由于上海、深圳、北京、廣州等多個(gè)超大特大城市接連受疫情沖擊，導(dǎo)致全國(guó)GDP增速受到明顯影響。

除此之外，還有一個(gè)亟待關(guān)注的指標(biāo)——多個(gè)超大特大城市的人口規(guī)模即將觸及“天花板”。

2021年，各大城市陸續(xù)出臺(tái)了2035國(guó)土空間總體規(guī)劃，透露了未來(lái)15年的人口規(guī)劃上限。

根據(jù)2035總規(guī)，北上廣深的人口上限分別是2300萬(wàn)、2500萬(wàn)、2000萬(wàn)、1900萬(wàn)。相比2020年七普人口，分別還剩110萬(wàn)、12萬(wàn)、136萬(wàn)、114萬(wàn)增長(zhǎng)空間。這四座超大城市人口“余額”即將觸達(dá)紅線。

尤其是上海，未來(lái)14年只剩下12萬(wàn)人的增長(zhǎng)空間，情況非常緊迫。雖然深圳還剩114萬(wàn)增長(zhǎng)空間，但要知道，僅過(guò)去十年深圳人口就增加了700多萬(wàn)，增量全國(guó)第一。

事實(shí)上，人口到了2000萬(wàn)的超大級(jí)別，如果再保持每年數(shù)十萬(wàn)人的高速增長(zhǎng)，加上人口承載力、資源承載力以及房?jī)r(jià)等因素，會(huì)嚴(yán)重影響城市的良性發(fā)展。

而人口規(guī)模天花板的背后，是要倒逼城市高質(zhì)量發(fā)展，也可以理解為城市“瘦身健體”。

在這方面，深圳跑出了加速度。去年，深圳出臺(tái)落戶新規(guī)，將學(xué)歷落戶門檻從大專升級(jí)為本科，本科入戶年限從40歲調(diào)整為35歲，碩士從45歲調(diào)整到40歲。

在7個(gè)超大城市中，深圳是為數(shù)不多收緊落戶門檻的城市。

城市“瘦身健體”，一方面是控制人口規(guī)模，另一方面則要求加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)移落后產(chǎn)業(yè)、發(fā)展先進(jìn)產(chǎn)業(yè)。

今年6月，深圳出臺(tái)“20+8”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群政策，即發(fā)展以先進(jìn)制造業(yè)為主體的20個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群，前瞻布局8大未來(lái)產(chǎn)業(yè)。如今，深圳戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重39.6%。

反過(guò)來(lái)，先進(jìn)制造業(yè)也增強(qiáng)了深圳的經(jīng)濟(jì)韌性，雖然今年深圳接連遭遇疫情沖擊，但前三季度GDP增速仍達(dá)到3.3%，在四大一線城市位居第一，也高于全國(guó)平均水平。

郊區(qū)新城站上風(fēng)口

大城市“瘦身”主要針對(duì)的是中心城區(qū)，而郊區(qū)有望成為產(chǎn)業(yè)、人口疏解的方向。目前，已經(jīng)有不少超大城市有意將人口和產(chǎn)業(yè)向郊區(qū)不斷導(dǎo)入。

早些年，我國(guó)的一些大城市也提出過(guò)建設(shè)衛(wèi)星城的設(shè)想，后來(lái)，這些衛(wèi)星城因?yàn)槿鄙佼a(chǎn)業(yè)支撐，淪為“睡城”“空城”，效果并不理想。

而這一次的特大、超大城市郊區(qū)發(fā)展現(xiàn)象，顯然不同于此前的發(fā)展模式，而是注重將人才和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入同步進(jìn)行。

比如，2020年底，廣州則率先在重點(diǎn)城市中“破冰”，提出在白云區(qū)、黃埔區(qū)、花都區(qū)、番禺區(qū)、南沙區(qū)、從化區(qū)和增城區(qū)7個(gè)非中心城區(qū)實(shí)施差別化落戶政策，只需滿足大專或技校學(xué)歷，社保滿一年，年齡在28歲及以下就能落戶。

廣州的這一政策效果非常明顯。

數(shù)據(jù)顯示，2021年，廣州市有7個(gè)區(qū)的常住人口數(shù)量為正增長(zhǎng)，增量位居前列的分別是前述的番禺區(qū)（14.57萬(wàn)）、增城區(qū)（5.85萬(wàn)）、花都區(qū)（5.84萬(wàn)）、南沙區(qū)（5.14萬(wàn)）。而中心城區(qū)的荔灣區(qū)（-11.2萬(wàn)）、天河區(qū)（-1.24萬(wàn)）為負(fù)增長(zhǎng)。

與此同時(shí)，廣州也開(kāi)始將產(chǎn)業(yè)資源向郊區(qū)傾斜。

2021年通過(guò)的《廣州市產(chǎn)業(yè)地圖》將564個(gè)產(chǎn)業(yè)地塊聚集在非中心城區(qū)，其中，花都區(qū)、南沙區(qū)、番禺區(qū)產(chǎn)業(yè)地塊面積最大，三個(gè)區(qū)產(chǎn)業(yè)地塊面積合計(jì)占全市產(chǎn)業(yè)地塊總面積的六成。中心四區(qū)（越秀區(qū)、海珠區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)）產(chǎn)業(yè)地塊合計(jì)87個(gè)，僅占全市產(chǎn)業(yè)地塊總數(shù)量的15.4%。

采取類似行動(dòng)的還有上海。

2021年年底，上海也公布了新的落戶政策。根據(jù)這個(gè)政策，在五個(gè)新城（嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯）和自貿(mào)區(qū)新片區(qū)（上海自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)）就業(yè)的上海市應(yīng)屆研究生畢業(yè)生符合基本條件可直接落戶。而按照以往規(guī)定，上海是實(shí)行積分落戶制度。

在功能定位上，上海的新城演變成了綜合性節(jié)點(diǎn)城市，不再是簡(jiǎn)單承接中心城人口和功能疏解。

所謂“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”，其中的“獨(dú)立”是指上海的這五個(gè)新城不再是衛(wèi)星城和郊區(qū)新城的定位，而是要集聚100萬(wàn)左右常住人口，形成功能完備、能夠自給自足的獨(dú)立城市功能，既包括產(chǎn)業(yè)、交通、居住、公共服務(wù)等基本功能，也要凸顯各新城的特色功能。

除廣州、上海外，2021年以來(lái)，南京、杭州、青島等大城市均相繼出臺(tái)地方政策，區(qū)分中心城區(qū)和新城城郊等區(qū)域，在新城等郊區(qū)區(qū)域完全放開(kāi)或有限放開(kāi)了落戶限制，并將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入郊區(qū)。

這些城市的破冰，無(wú)疑會(huì)引發(fā)更大規(guī)模的特大、超大城市“郊區(qū)化進(jìn)程”。

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